Co nas nie zniszczy, to nas wzmocni: wnioski z kryzysu zbożowego dla Ukrainy i UE

Protesty polskich, rumuńskich i innych wschodnioeuropejskich rolników przeciwko bezcłowemu importowi ukraińskiego zboża; jednostronne ograniczenie importu towarów rolnych przez Polskę, Słowację, Bułgarię, Węgry i Rumunię; wreszcie wprowadzenie przez Komisję Europejską środków ograniczających, mających zastąpić decyzje poszczególnych państw członkowskich w sprawie zakazu importu, oraz przedłużenie ograniczeń do 15 września – wydarzenia, które odbiły się echem nie tylko na Ukrainie, ale także w UE.

Dla Ukrainy zadaniem doraźnym jest załagodzenie sytuacji i zachowanie szlaków logistycznych dla eksportu przez kraje Europy Wschodniej, a w perspektywie długoterminowej – komunikowanie się ze stroną europejską w sprawie miejsca Ukrainy w unijnej polityce rolnej i logistyce.

Niedawno Ukraińskie Centrum Polityki Europejskiej opublikowało nowe opracowanie „Integracja Ukrainy z rynkiem wewnętrznym UE w warunkach wojny”, w którym mówi się m.in. o krokach, jakie Ukraina może podjąć w dziedzinie rolnictwa, aby przyspieszyć integrację na rynek wewnętrzny UE. W świetle kryzysu zbożowego i w kontekście faktycznego zawieszenia wywozu w ramach Inicjatywy Zbożowej Morza Czarnego zalecenia te stały się szczególnie aktualne. W samej UE kryzys ten na pewien czas zaostrzył problem tworzenia barier handlowych przez poszczególne państwa członkowskie, co narusza fundamentalne zasady rynku wewnętrznego – swobodnego przepływu towarów. Doświadczenia krajów Bałkanów Zachodnich pokazują, że wszelkie nierozwiązane problemy między krajem kandydującym a poszczególnymi państwami członkowskimi UE mogą negatywnie wpłynąć na proces negocjacyjny. Dlatego ważne jest, aby Ukraina dokładnie przeanalizowała tę sytuację i wyciągnęła przydatne wnioski na przyszłe negocjacje.

Kryzys ten uwidocznił, że państwa członkowskie często kierują się własnymi interesami narodowymi, jeśli chodzi o decyzje na poziomie UE, które mogą być negatywnie postrzegane przez odbiorców krajowych. Żądania rolników z krajów Europy Wschodniej, by przywrócić bariery taryfowe na import ukraińskich produktów rolnych, są obrazowym przykładem presji krajowych interesariuszy na rząd narodowy w celu zaspokojenia własnych interesów. Na przykład we wrześniu ubiegłego roku francuscy hodowcy drobiu również domagali się zaprzestania anulowania ceł na towary z Ukrainy. Wpływ polityki wewnętrznej na zewnętrzną jest zjawiskiem naturalnym (i należy o tym pamiętać przygotowując się do negocjacji akcesyjnych Ukrainy z UE), tym bardziej, że w przypadku Polski, gdy zbliżają się wybory, a grupa niezadowolonych jest ważną grupą wyborczą partii rządzącej. "Wspierajmy Ukrainę, ale róbmy to mądrze i przede wszystkim stawiajmy na pierwszym miejscu interesy kraju i polskich rolników" - napisał na Twitterze premier Mateusz Morawiecki.

Warto zauważyć, że dążeniu polskich polityków do utrzymania swojego wyborcy nie powstrzymał nawet fakt, że jednostronne ograniczenie przez Polskę importu ukraińskich produktów rolnych było nielegalne i naruszało unijne prawodawstwo dotyczące wspólnego rynku oraz Układ Stowarzyszeniowy między Ukrainą a UE . Należy pamiętać, że Ukraina starała się działać prewencyjnie i negocjować z europejskimi partnerami jeszcze zanim sytuacja stała się krytyczna, a państwa Europy Wschodniej zastosowały surowe środki. Ale oczywiście te wysiłki nie wystarczyły. Węgry, Słowacja, Bułgaria i Rumunia wprowadziły ograniczenia po Polsce.

W końcu, ponieważ polityka handlowa należy do kompetencji UE i aby rozładować napięcie polityczne, Komisja Europejska interweniowała w tej sytuacji. Bruksela swoją decyzją nałożyła ograniczenia na import pszenicy, rzepaku, słonecznika i kukurydzy z Ukrainy do pięciu krajów Europy Wschodniej w zamian za zniesienie przez te ostatnie jednostronnych zakazów i otrzymanie przez rolników 100 mln euro rekompensat (oprócz pierwszego pakietu rekompensat w wysokości 56 mln euro wypłaconych polskim, rumuńskim i bułgarskim rolnikom w marcu 2023 r.). Decyzja ta nie rozwiązała jednak definitywnie kryzysu, wręcz przeciwnie, ożywiła dyskusje wewnątrz UE.

12 maja okazało się, że ministrowie polityki rolnej 13 państw członkowskich wystosowali pismo do Komisji Europejskiej, domagając się od organu wykonawczego UE wyjaśnienia swojej decyzji, która została podjęta bez konsultacji z państwami członkowskimi. W liście stwierdza się, że porozumienie Komisji Europejskiej z pięcioma krajami Europy Wschodniej w sprawie ograniczenia ukraińskiego importu produktów rolnych zagraża integralności jednolitego rynku UE i podważa

zobowiązania UE wynikające z układu stowarzyszeniowego z Ukrainą. Państwa członkowskie domagają się także wyjaśnienia kryteriów, na podstawie których zaproponowano pakiet rekompensat w wysokości 100 mln euro oraz na jakiej podstawie środki zostaną rozdzielone między 5 państw członkowskich. Taka krytyka decyzji Komisji Europejskiej może oznaczać, że decyzja o wypłacie rolnikom drugiego pakietu odszkodowań może zostać opóźniona do czasu, aż Komisja Europejska przedstawi państwom członkowskim przekonujące argumenty przemawiające za swoją decyzją. Ale w liście tym ministrowie polityki rolnej poruszyli jeszcze jeden ważny aspekt problemu – funkcjonowanie rynku wewnętrznego UE.

W ramach prawnych Komisja Europejska powinna zareagować na ograniczenia w imporcie ukraińskich produktów rolnych przez poszczególne państwa członkowskie poprzez wszczęcie postępowania wyjaśniającego w sprawie naruszeń prawodawstwa jednolitego rynku UE. Odmowa Komisji Europejskiej podjęcia takich kroków wydaje się być związana nie tylko z chęcią uspokojenia rolników i zachowania „Ścieżek Solidarności” dla Ukrainy, ale także z tendencją Komisji Europejskiej do nie zajmowania się takimi naruszeniami. Z obserwacji brukselskiego Centrum Polityki Europejskiej wynika, że ​​w ciągu pierwszych trzech lat prezydentury Ursuli von der Leyen (2020-2022) liczba spraw Komisji Europejskiej dotyczących naruszeń jednolitego rynku spadła o 80%. To już zaczęło prowadzić do stopniowego pojawiania się protekcjonizmu przez poszczególne rządy, a co za tym idzie do wewnętrznych barier handlowych, takich jak różnice cenowe między dostawcami w różnych krajach czy lokalne wyjątki od przepisów. Restrykcje wobec ukraińskiego importu produktów rolnych nałożone przez rządy pięciu krajów Europy Wschodniej dodatkowo skomplikowały sytuację na rynku krajowym, a legalność środków zapobiegawczych wprowadzonych przez Komisję Europejską wymaga osobnego opracowania. Tym samym piłka pozostaje po stronie Komisji Europejskiej – wzmocnienia lub osłabienia jednolitego rynku UE.

Co w tej sytuacji powinna zrobić Ukraina? Wydaje się, że odpowiedź jest prosta – kontynuować współpracę z UE nad znalezieniem rozwiązań logistycznych i odrabiać lekcje w zakresie wdrażania umowy stowarzyszeniowej.

Według raportu EUEP pierwszym krokiem może być stworzenie efektywnej logistyki tranzytu ukraińskiego zboża do krajów Europy Zachodniej. Choć preferencyjny reżim eksportu ukraińskich produktów rolnych został przedłużony do czerwca 2024 r., Komisja Europejska przedłużyła środki ostrożności wobec ukraińskiego importu rolnego do 15 września (jednak tylko dla 6 linii taryfowych zamiast 17). Dlatego Ukraina powinna prowadzić negocjacje z UE w sprawie możliwości budowy obiektów infrastrukturalnych (magazynowych) na terytorium krajów UE przez ukraińskich inwestorów lub wspólne przedsięwzięcia. Jednocześnie, według prognoz Ministerstwa Polityki Rolnej, w 2023 roku wolumen eksportu może być mniejszy, gdyż ukraińscy rolnicy zasiali o jedną trzecią mniej pszenicy, a także przestawili się na inne uprawy (rośliny oleiste i strączkowe), które niższe plony i wystarczająca marża na eksport, a także zboża, na które istnieje popyt na rynku krajowym. Tym samym zbiory pszenicy przewidywane są na poziomie 16 mln ton (o 4 mln ton mniej niż w 2022 r.), kukurydzy – 21,7 mln ton (25,6 mln ton w 2022 r.), roślin oleistych – ok. 19,2 mln ton (18,2 mln ton w 2022 r.). ). W związku z tym w roku gospodarczym 2023-2024 prawdopodobnie zmniejszy się obciążenie tranzytowe infrastruktury krajów Europy Wschodniej.

Jeśli chodzi o działania długofalowe, ważnym zadaniem dla Ukrainy jest stopniowe dostosowywanie ukraińskiej polityki rolnej do norm i praktyk Unii Europejskiej. Przede wszystkim chodzi o uwzględnienie priorytetów Wspólnej Polityki Rolnej UE (SAP), a także Europejskiego Zielonego Kursu, który jest kamieniem węgielnym SAP obecnego okresu. Dotyczy to nie tylko sfery regulacyjnej i prawnej, ale również struktury organizacyjnej. Ponadto niezwykle ważne jest, aby Ukraina nie tylko na poziomie rządowym, ale także na poziomie stowarzyszeń publicznych i biznesowych, w obszarze mediów i komunikacji, włączyła się w proces pozycjonowania ukraińskiego sektora rolnego. W ten sposób, zdaniem autora raportu UCEP, Olena, ekspert ds. polityki agrarnej i transformacji systemów żywnościowych i Kowalowa, Ukraina może pokazać UE, że postrzegamy siebie jako część przestrzeni europejskiej. Wojna oczywiście dokonuje swoich dostosowań, dlatego ekspert radzi podejść do wprowadzania zmian z uwzględnieniem sytuacji ekonomicznej, kadrowej i dostępności środków finansowych. Ponadto niektórzy ukraińscy producenci obawiają się instrumentów regulacyjnych polityki klimatycznej UE. Dlatego Ukraina musi opracować plan przeprowadzenia reform rolnych: czy nastąpi to po wojnie, czy też odbudowa zniszczonych lub wyludnionych terytoriów nastąpi z wykorzystaniem nowych technologii z przyciąganiem inwestycji.

Po 2027 r., wraz z początkiem nowego cyklu finansowego SAP, Ukraina mogłaby zgodnie z tradycją planować przystąpienie do unijnych instrumentów pomocy przedakcesyjnej w dziedzinie rolnictwa – IPARD – podkreśla Olena Kovalyova w raporcie ECEP. Narzędzie to ma na celu wsparcie obszarów wiejskich oraz sektora rolno-spożywczego kraju kandydującego w celu dostosowania i przekształcenia systemu gospodarczego kraju do norm i praktyk unijnych. IPARD obejmuje 13 różnych priorytetów, które kraje beneficjenci mogą wybrać zgodnie ze swoimi potrzebami określonymi w ich planach krajowych. Jednak realia są takie, że ukraiński sektor rolniczy potrzebuje wsparcia instytucjonalnego i finansowego wcześniej.

Wszak przygotowanie priorytetów wspólnej polityki rolnej na okres finansowy po 2027 r. rozpocznie się już wkrótce. Ukraina musi być obecna w tych dyskusjach i zadeklarować własne stanowisko w sprawie polityk unijnych, gdyż w przyszłości ukraińska polityka rolna będzie wymagała synchronizacji z ustalonymi priorytetami SAP po 2027 roku. Na przykład społeczność rolnicza może prezentować swoje stanowisko na takich platformach, jak Europejski Komitet Społeczno-Ekonomiczny (organ doradczy UE, w skład którego wchodzą przedstawiciele społeczeństwa obywatelskiego i różnych zainteresowanych grup, takich jak rolnicy, związki zawodowe itp.) czy COPA-COGECA (Comité des Organizations professionalnelles agricoles-Comité général de la coopération agricole de l'Union européenne), związek dwóch organizacji rolniczych COPA i COGECA. „Ukraina musi wspierać krajowe rolnictwo nie jako konkurent, ale jako partner, który wzmocni rolnictwo UE zarówno na rynku krajowym, jak i zagranicznym” – mówi Olena Kovalyova.

Tak więc kryzys logistyczny związany ze zbożem pozwala nam wyciągnąć wnioski dla wszystkich trzech graczy: Ukrainy, UE i państw członkowskich. Główna lekcja dla Ukrainy jest taka, że ​​państwa członkowskie mogą przede wszystkim chronić własne interesy narodowe, które niekoniecznie pokrywają się z interesami ukraińskich interesariuszy. W związku z tym strona ukraińska powinna utrzymywać stałą komunikację i równolegle dostosowywać krajowy sektor rolny do norm unijnych. Dla UE otwarte pozostaje pytanie, jak ograniczyć zdolność państw członkowskich do łamania zasad rynku wewnętrznego i jakie sankcje stosować wobec łamiących. A kraje członkowskie muszą przemyśleć postrzeganie Ukrainy jako potężnego partnera, który wzmocni możliwości produkcyjne i eksportowe UE.

Śnieżana Diaczenko, Ukraińskie Centrum Polityki Europejskiej